PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,…
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1º.- La presente ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental, en los términos de lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, para la gestión ambiental de los envases y sus residuos.
Artículo 2º.- Son objetivos de esta ley:
a) Minimizar el impacto que ocasionan sobre el ambiente los envases y sus residuos;
b) Reducir la generación y disposición final de residuos de envases;
c) Priorizar la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización de los residuos de envases;
d) Incorporar el análisis del ciclo de vida en los procesos de diseño y producción de envases;
Artículo 3º.- En la aplicación e interpretación de esta ley, se considerarán, los principios establecidos en el artículo 4º de la Ley 25.675, General del Ambiente, y el principio de Responsabilidad Extendida del Productor (REP), entendido como la ampliación del alcance de las responsabilidades de cada uno de los productores a la etapa de post consumo de los productos que fabriquen o importen y comercialicen, particularmente respecto de la responsabilidad legal y financiera sobre la gestión de los residuos que se derivan de sus productos.
Artículo 4º.- Están comprendidos dentro de las disposiciones de esta ley todos los envases y sus residuos que, luego de su utilización o del consumo de los productos para cuyo envasado fueron utilizados, sean susceptibles de ser gestionados como residuos domiciliarios.
Quedan excluidos de la presente norma los siguientes envases y sus residuos:
a) Los industriales, comerciales y agropecuarios; entendiendo como tales a aquellos envases que sean de uso y consumo exclusivo en las industrias, comercios o explotaciones agropecuarias respectivamente, y que no son de uso y consumo ordinario en los domicilios particulares.
b) Los que en función de los restos que contengan, las sustancias con que hayan estado en contacto o las actividades que los generen, se encuentren alcanzados por otras normas específicas en materia de gestión de residuos;
c) Los que sean exportados;
Capitulo II
Definiciones
Artículo 5º.- A efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por:
a) Agentes económicos: los fabricantes, importadores, distribuidores y valorizadores de materias primas para la fabricación de envases; los fabricantes, importadores, distribuidores y consumidores y usuarios de productos envasados o envases; los envasadores y los recuperadores y recicladores de residios de envases.
b) Productor: el envasador e importador de productos envasados y el fabricante e importador de envases destinados para su comercialización y distribución al consumidor final sin la intermediación de un envasador.
c) Envasador: persona física o jurídica dedicada al envasado de productos para su puesta en el mercado. En los casos de productos puestos en el mercado mediante marcas de distribución, se considerará como su envasador a aquel que se presente al público en tal condición poniendo en el envase su nombre, denominación social, marca o código de barras, de tal forma que se lo pueda identificar como envasador de forma inequívoca. Cuando en estos productos no se identifique al envasador será responsable del cumplimiento de las obligaciones de esta ley el titular de la marca de distribución bajo la cual se comercialice el producto.
d) Envase: elemento fabricado con materiales de cualquier naturaleza y que se utilice para contener y proteger mercaderías, en cualquier fase de la cadena de fabricación, distribución y consumo.
Son también envases las bolsas para el transporte posventa de mercadería y los artículos descartables que se utilicen con el mismo fin que los envases, tales como las bandejas, platos, vasos y cualquier otro artículo descartable que se emplee en el suministro de alimentos y bebidas para permitir o facilitar su consumo directo o utilización.
Están incluidos en esta definición los envases de venta o primarios y los colectivos o secundarios, entendiendo como:
1) Envase de venta o envase primario: todo envase diseñado para constituir en el punto de venta una unidad de venta destinada al consumidor o usuario final, ya sea que recubra al producto por
entero o solo parcialmente, pero de tal forma que no pueda modificarse el contenido sin abrir o alterar dicho envase.
2) Envase colectivo o envase secundario: todo envase diseñado para constituir en el punto de venta una agrupación de un número determinado de unidades de venta, tanto si es vendido como tal al usuario o consumidor final, como si se utiliza únicamente como medio de reaprovisionar los puntos de venta, pudiendo ser separado del producto sin afectar las características del mismo.
Los elementos del envase y elementos auxiliares integrados en él se consideran parte del envase al que van unidos.
No se consideran envases los artículos que formen parte integrante e indivisible de un producto y sean necesarios para contener, sustentar o preservar dicho producto durante toda su vida útil, y todos sus elementos tanto si están destinados a ser usados, consumidos o eliminados conjuntamente. Tampoco se consideran envases los productos señalados en el Anexo de la presente ley.
e) Bolsas para el transporte posventa de mercadería: toda bolsa provista al consumidor o usuario final en el punto de venta, para el traslado de la mercadería adquirida.
f) Residuo de envase: todo envase o porción del mismo del que su poseedor se desprenda.
g) Generador: persona física o jurídica, pública o privada, que genera residuos de envases.
h) Distribuidor: persona física o jurídica que suministre a otra, envases y/o productos envasados en condiciones comerciales, con independencia de la técnica de venta utilizada.
i) Gestión integral de residuos de envases: conjunto de actividades destinadas a recolectar, clasificar, recuperar, almacenar, transportar, dar tratamiento y disponer los residuos de envases, teniendo en cuenta condiciones de protección del ambiente y la salud humana.
j) Recuperación: toda actividad vinculada al rescate de envases y sus residuos a efectos de su valorización.
k)Valorización: toda acción o proceso que permita el aprovechamiento de los envases y sus residuos, así como de los materiales que los conforman, siempre que no dañe el ambiente o la salud humana. Se encuentran comprendidos en la valorización los procesos de reutilización y reciclaje.
l) Reutilización: toda operación en la que un envase concebido y diseñado para una función específica y durante un tiempo
determinado, es vuelto a usar luego de su utilización original en una función similar a la que fue diseñado u otra diferente, pero sin modificar sus propiedades ni su composición.
m) Reciclaje: todo proceso de transformación de los residuos de envases para el aprovechamiento de sus materiales.
n) Tratamiento: conjunto de operaciones vinculadas al acondicionamiento, valorización o preparación para la disposición final, y cualquier otra operación que se realice con tales fines.
ñ) Disposición Final: destino último, ambientalmente seguro, de los elementos residuales que surjan como remanente del tratamiento de los residuos de envases.
o) Puesta en el mercado: momento en que se lleva a cabo por primera vez la operación comercial documentada en el país, por parte de los productores, de cada producto envasado o envase.
Capitulo III
Bolsas para el transporte posventa de mercadería
Artículo 6º.- Las bolsas para el transporte posventa de mercadería deben ser durables y estar diseñadas y fabricadas específicamente para ser reutilizadas varias veces. Dichas bolsas no podrán ser entregadas gratuitamente, debiendo ser vendidas a precios que cubran sus costos de producción y distribución..
Artículo 7º.- Quedan exceptuadas de lo establecido en el artículo anterior, aquellas bolsas que por razones debidamente fundadas de seguridad, conservación, privacidad o referidas a las características del producto contenido, no resulte conveniente dicha exigencia. La autorización de dichas excepciones será determinada por la Autoridad Nacional de Aplicación.
Artículo 8º.- Las bolsas a que refiere el artículo 6, deberán llevar, en letras altamente visibles, la siguiente inscripción: «BOLSA REUTILIZABLE”.
Artículo 9º.- La Autoridad Nacional de Aplicación, en colaboración con el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), establecerá los requisitos técnicos mínimos de diseño y las condiciones de resistencia y durabilidad que deberán cumplir las bolsas para el transporte posventa de mercadería.
Artículo 10.- Las normas del presente Capítulo serán de aplicación a partir de un (1) año de la reglamentación del artículo anterior.
Capitulo IV
Asociaciones de Productores de Envases
Artículo 11.- Los productores deben constituir asociaciones de alcance nacional para la gestión de residuos de envases. Las asociaciones tendrán por objeto formular e implementar Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases que permitan cumplir con las metas de gestión que, como consecuencia de esta ley, se requieran para cada tipo de envase.
En la integración de las asociaciones deben participar representantes de todos los agentes económicos que sean pertinentes, pero su conducción debe ser ejercida por los productores.
Artículo 12.- Para su conformación las asociaciones deben cumplir los siguientes requisitos:
a) Constituirse como persona jurídica, sin fines de lucro;
b) Identificar los tipos de envases abarcados por la asociación a constituir;
c) Identificar los productores integrantes de la asociación y los mecanismos de ingreso para nuevos integrantes;
d) Presentar el plan de la financiación del sistema.
Artículo 13.- La conformación de las diversas asociaciones surgirá de las propuestas de los productores, la que deberá ser previamente autorizada por la Autoridad Nacional de Aplicación, considerando que a todo envase, por sus características, le debe corresponder alguna asociación y que estas pueden abarcar varios tipos de envases, pero cada tipo de envase no puede estar incluido en más de una asociación. La especificación del tipo de envase responde a las características de sus materiales, su forma o funciones, según se utilizan en la industria para su identificación.
Artículo 14.- La gestión de los sistemas y la actividad de las asociaciones se financian mediante aportes obligatorios anticipados que deben hacer sus productores por cada producto envasado o envase, previamente a su puesta en el mercado. La determinación del monto del aporte correspondiente a cada tipo de envase se debe establecer en función del costo de la gestión de su residuo.
Este aporte corresponde aún en los casos de productos destinados a promoción o a entrega al consumidor final por cualquier título que no sea la venta.
Artículo 15.- Las asociaciones deben establecer convenios con las autoridades jurisdiccionales competentes que especifiquen la coordinación de sus acciones y responsabilidades, así como también la compensación, por parte de las asociaciones a dichas jurisdicciones por los costos generados por las actividades que éstas asuman
vinculadas a los Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases.
Capítulo V
Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases
Artículo 16.- Cada asociación debe elaborar y presentar para su consideración y aprobación por parte de la Autoridad Nacional de Aplicación, el proyecto de Sistema de Gestión Integral de Residuos de Envases que le corresponde. Estos Sistemas podrán ser revisados y ajustados anualmente por las asociaciones, en función de los resultados obtenidos, debiendo ser sometidos nuevamente a la consideración y aprobación de la misma Autoridad.
Artículo 17.- Cada proyecto de Sistema de Gestión Integral de Residuos de Envases que se presente para su consideración debe incluir como mínimo, la siguiente información:
a) Identificación de todos los agentes económicos que participan en el Sistema;
b) Planes y programas operativos diseñados para el cumplimiento de las metas establecidas;
c) Mecanismos de recolección, acopio y transporte de los residuos de envases;
d) Técnicas de tratamiento y disposición final a utilizar;
e) Metas a alcanzar;
f) Mecanismos de difusión e información del Sistema;
g) Mecanismos para el monitoreo y control del funcionamiento y cumplimiento de metas;
h) Símbolo identificatorio con el que se deben marcar los envases incorporados al Sistema.
Capítulo VI
Sistemas de Depósito, Devolución y Retorno
Artículo 18.- Los productores pueden implementar Sistemas denominados “Depósito, Devolución y Retorno” (DDR), los que consisten en mecanismos sistemáticos que garanticen la reutilización reiterada de los envases involucrados. Para estos envases sus productores quedan eximidos de realizar los aportes obligatorios anticipados que financian los Sistemas de Gestión Integral de Envases.
Artículo 19.- Los sistemas DDR deben incluir las siguientes etapas:
a) Establecimiento y percepción, en las distintas fases de comercialización de los productos envasados, de un valor monetario en carácter de depósito por cada envase comprendido en la transacción, cuyo monto individual debe ser fehacientemente
comunicado a los distribuidores y consumidores finales, ser igual en todo el territorio de la República Argentina y resultar suficiente para estimular su devolución;
b) Aceptación por parte de los distribuidores de la devolución de los envases retornables, comercializados por ellos;
c) Devolución de los depósitos percibidos al momento de la comercialización de los productos envasados, por parte de los distribuidores, a los generadores y distribuidores que devuelvan los envases retornables;
d) Separación de aquellos envases retornados que no están en condiciones de ser reutilizados y su valorización como residuos de envases o su correcta disposición final como remanente no valorizable, por parte de los productores;
e) Cuando los envases retornados lo permitan los productores deben efectuarles una marca que indique el número de ciclos de reutilización por los que ya pasaron.
Artículo 20.- Los Sistemas DDR deben estar autorizados por la Autoridad Nacional de Aplicación en forma previa a su implementación. A tal efecto, los productores deben presentar una solicitud de autorización que contenga como mínimo la siguiente información:
a) Descripción detallada de los envases retornables con previsión del número de ciclos de reutilización para el cual se diseñan;
b) Propuesta logística de retorno de los envases a los productores;
c) Importe propuesto para el depósito.
Artículo 21.- La Autoridad Nacional de Aplicación considerará las solicitudes para implementar los Sistemas DDR por parte de los productores, debiendo evaluar la factibilidad de que los mismos puedan alcanzar las metas de valorización establecidas como consecuencia de esta ley. Estos Sistemas podrán ser revisados y ajustados anualmente por los productores, en función de los resultados obtenidos, debiendo ser sometidos nuevamente a la consideración y aprobación de la misma Autoridad.
Cuando la Autoridad Nacional de Aplicación verifique que un Sistema no cumple con las metas establecidas, podrá pedir su revisión y modificación, o anular la autorización concedida.
Artículo 22.- La Autoridad Nacional de Aplicación, en colaboración con el INTI, establecerá los requisitos mínimos de aptitud de los envases que serán considerados “envases retornables” para poder integrar a algún Sistema DDR.
Capitulo VII
Obligaciones
Artículo 23.- Los generadores deben desprenderse de los residuos de envases a través de los mecanismos establecidos por cada autoridad jurisdiccional competente.
Artículo 24.- Los productores tienen las siguientes obligaciones:
a) Requerir o propender a un diseño y producción de los envases de forma que se facilite su valorización;
b) Indicar en los envases su composición material, que permita favorecer su identificación y clasificación previa a las operaciones de valorización. Dicha indicación debe ser claramente legible y tener una persistencia y durabilidad adecuadas, incluso una vez abierto el envase;
c) Financiar las actividades de gestión de las asociaciones de las que sea integrante a través de los aportes obligatorios anticipados;
d) Marcar con el símbolo aprobado por la Autoridad Nacional de Aplicación los envases que se coloquen en el mercado;
e) Participar y colaborar en las asociaciones a las que pertenecen en la gestión de los residuos de sus envases.
Artículo 25.- En los casos de aquellos productos envasados cuyos productores hayan implementado Sistemas DDR, los distribuidores tienen las siguientes obligaciones:
a) Cobrar el valor de depósito que corresponda, contra entrega de un comprobante por cada envase, en los casos que los consumidores no entreguen el envase equivalente retornable al momento de la adquisición de productos nuevos;
b) Recibir los envases retornables y devolver los depósitos a los consumidores que los hayan efectuado en oportunidad de la adquisición en ese comercio de los productos envasados;
c) Entregar los envases retornables vacíos, devueltos por los consumidores, a los proveedores de los productos envasados.
Artículo 26.- Los distribuidores y consumidores deberán devolver los envases de los Sistemas DDR en condiciones adecuadas de higiene y mantenimiento para facilitar su valorización.
Capítulo VIII
Autoridades Competentes
Artículo 27.- A los efectos de esta ley, son autoridades jurisdiccionales competentes los organismos que determinen la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios para actuar en el ámbito de sus jurisdicciones.
Artículo 28.- Es Autoridad Nacional de Aplicación la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación o el organismo que la sustituya en sus funciones.
Artículo 29.- Son funciones de la Autoridad Nacional de Aplicación:
a) Formular políticas tendientes al logro de los objetivos de esta ley;
b) Impulsar el diseño y producción de envases que faciliten su valorización;
c) Promover el desarrollo de nuevas tecnologías de tratamiento y valorización más beneficiosas para el ambiente;
d) Establecer metas progresivas de recupero de residuos de envases y de valorización de los residuos de envases recuperados, a cumplir por las asociaciones y controlar su cumplimiento;
e) Establecer metas progresivas de recupero de envases y de número medio mínimo de ciclos de reutilización, para aquellos productores que establezcan los Sistemas DDR y controlar su cumplimiento;
f) Controlar el cumplimiento de las metas establecidas a nivel nacional y requerir la modificación o rediseño de los Sistemas que no cumplan con las metas progresivas exigidas;
g) Establecer los regímenes obligatorios de información periódica que deben proveer los agentes económicos;
h) Crear un registro público con toda la información que le provean las asociaciones sobre los Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases, y la relativa a los Sistemas DDR, que permita discriminar cantidad y tipos de residuos de envases recuperados y valorizados en todas las jurisdicciones;
i) Actualizar, en caso de ser necesario, el listado de productos que no son considerados envases detallados en el Anexo;
j) Proveer asistencia técnica a las autoridades jurisdiccionales competentes en lo relativo a la organización de Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases en sus jurisdicciones;
k) Instrumentar campañas de difusión y concientización sobre todos los alcances de interés general inherentes a la aplicación de esta ley;
l) Participar en la elaboración de la reglamentación de esta ley;
m) Determinar las excepciones del artículo 7º.
Artículo 30.- Las autoridades jurisdiccionales competentes deben favorecer la rubrica de los convenios mencionados en el artículo 14, considerando las pautas que más eficientemente se adapten a sus modalidades de recolección de los residuos domiciliarios y propiciando mecanismos que favorezcan la recuperación de los residuos de los envases por parte de los Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases, como puede ser una adecuada separación en origen con recolección diferenciada. En los casos de jurisdicciones que hayan implementado disposición inicial selectiva con separación de residuos a cargo del generador y recolección diferenciada, de acuerdo al artículo 3º incisos b) y c) de la Ley 25.916 de Gestión de Residuos Domiciliarios, las asociaciones deben cumplir en el ámbito de esa jurisdicción con las mismas metas porcentuales establecidas a nivel
nacional, las que deben ser controladas por las autoridades jurisdiccionales competentes.
Capítulo IX
Infracciones y Sanciones
Artículo 31.- Las sanciones por el incumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de las reglamentaciones que en su consecuencia se dicten, sin perjuicio de las demás responsabilidades que pudieran corresponder, serán las que se fijen en cada una de las jurisdicciones conforme el poder de policía que les corresponde, las que no pueden ser inferiores a las aquí establecidas.
Las jurisdicciones que no cuenten con un régimen de sanciones deben aplicar supletoriamente las siguientes sanciones que corresponden a la jurisdicción nacional:
a) Apercibimiento;
b) Multa entre diez (10) y un mil (1.000) sueldos básicos de la categoría inicial de la Administración Pública Nacional. El producido de estas multas será afectado al área de protección ambiental que corresponda;
c) Suspensión o revocación de las autorizaciones específicas de esta ley.
Artículo 32.- Las sanciones son aplicables previo procedimiento sumario sustanciado en la jurisdicción en donde se cometió la infracción y se regirán por las normas de procedimiento administrativo que correspondan, asegurándose el debido proceso legal, y se graduarán de acuerdo a la naturaleza de la infracción.
La reincidencia será tenida en cuenta a los efectos de la graduación de la sanción.
Las sanciones no son excluyentes y pueden aplicarse en forma concurrente.
Artículo 33.- Cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su cargo la dirección, administración o gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en el presente capítulo.
Artículo 34.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Daniel F. Filmus. –
ANEXO
A los efectos de esta ley no se consideran envases los siguientes productos:
a) Bolsas especialmente diseñadas y fabricadas para la disposición y recolección de los residuos domiciliarios.
b) Canastos y carritos de compras, o similares.
c) Envoltorios, entendiendo por tales los materiales utilizados para envolver un producto, que no acompañan a éste en el momento de su puesta en el mercado, sino que se incorporan al mismo en el momento de su venta al por menor al consumidor final.
d) Bolsas para infusiones unidas inseparablemente al producto que contienen.
e) Recipientes herméticos producidos específicamente para guardar, conservar, tratar térmicamente o transportar alimentos.
f) Sobres.
g) Valijas, bolsos, mochilas, carteras, portafolios, carpetas, neceseres, billeteras, monederos y otros recipientes similares empleados para portar indumentaria, artículos de higiene personal, documentos y/o útiles estudiantiles.
h) Estuches de lentes de contacto, anteojos y artículos de joyería;
i) Cajas de herramientas, cofres, baúles y todo otro recipiente de esa naturaleza utilizado para la guarda y/o protección de diversos objetos.
j) Frascos o bolsas para tomas muestras clínicas y otros recipientes similares utilizados con fines analíticos.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
El desarrollo de la sociedad moderna a nivel global tiene dos enormes desafíos que se potencian en sus consecuencias. En primera instancia, el hombre no ha podido controlar su crecimiento demográfico acelerado resultando en un desequilibrio entre la potencialidad productiva y sus necesidades; el otro desafío es que cada mejora en su calidad de vida ha modificado hábitos de consumo resultando en la generación de una cantidad tal de residuos que no es ambientalmente sostenible.
Un gran volumen de los residuos domiciliarios consiste en lo que la gente comúnmente denomina envases, envoltorios, paquetes, cajas, botellas, latas, etc. La normativa que regula la gestión de todos los productos antes mencionados, genéricamente los denomina ENVASES.
Al definir el concepto de envase como “elemento fabricado con materiales de cualquier naturaleza y que se utilice para contener y proteger mercaderías, en cualquier fase de la cadena de fabricación, distribución y consumo”, lo que se ha querido hacer es abarcar ampliamente a todos aquellos elementos que cumplen las funciones especificadas, pero luego se hace una revisión donde se
excluyen algunos elementos que no serían funcionales a los objetivos ambientales del proyecto.
Los envases más utilizados y masificados constituyen por sus características y materiales de composición la porción más valorizable de los residuos, tanto por su potencial de reutilización directa como por su capacidad de generar materiales útiles para nuevos procesos industriales a través del reciclaje.
Por ello, sin ninguna duda los residuos de envases pueden constituir el eje principal para la implementación de cualquier política de separación de residuos, no sólo por su poder de valorización sino fundamentalmente por el hecho de que se puede identificar a quienes deberían financiar el sistema, pensando en una asignación de responsabilidad ambiental.
Es notorio que en la actualidad se ha venido desarrollando un mecanismo de marketing vinculado a la importancia del packaging y su correspondiente valor agregado estético que ha generado la utilización excesiva de envases superfluos al tener baja utilidad en relación al producto y su uso en sí mismo, apuntando sobre todo al beneficio económico que produce el hecho de generar una necesidad social, como una moda con sentido de pertenencia a un sector económico determinado.
Esa nueva cultura implicó un costo muy grande ambientalmente hablando porque la proliferación de este tipo de envases superfluos significó el uso de mucha materia prima, que no siempre es inocua, generando un aumento injustificable de la producción de residuos inmediatos. Hay toda una tendencia social al descarte, que glorifica el “use y tire” sin la conciencia del efecto perjudicial de generar innecesariamente día a día toneladas de residuos.
No solamente se está acelerando la proliferación de rellenos sanitarios y basurales a cielo abierto, sino que también se explotan en demasía como fuente a los recursos naturales para obtener las materias primas necesarias para la producción de estos envases.
En este marco, los productores de envases o productos envasados se deben hacer cargo de los efectos nocivos que genera su actividad en el ambiente y la salud debiendo compensar a la sociedad por ello.
A fin de tener una idea más acabada de la realidad que nos rodea y la gran problemática que implica tan alta generación de residuos de envases se deben tener en cuenta algunos datos que surgen de estudios vinculados a esta problemática. En países desarrollados se considera que en general los envases y embalajes representan entre el 25 y el 30 % en peso de los residuos generados y entre el 45 y el 50
% en volumen, independientemente de los materiales que los componen.
El último dato a nivel nacional que provee el “Observatorio Nacional para la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos”, dependiente de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), indica que la composición de los residuos sólidos urbanos (RSU) en la Argentina era en el 2006 de un 50 % de residuos orgánicos, y la otra mitad estaba repartida en un 17 % de papel y cartón, 14 % de plásticos, 5 % de vidrios, 2 % de metales (ferrosos y no ferrosos) y el 12 % restante de otros materiales.
Tomando como referencia datos actualizados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al año 2010, provistos por la “Asociación para el Estudio de los Residuos Sólidos” (ARS), la composición de los residuos sólidos urbanos (RSU) en dicha jurisdicción es de un 41,5 % de residuos orgánicos, y el resto estaría repartido en un 16,5 % de papel y cartón, 18,5 % de plásticos, 3 % de vidrios, 1,5 % de metales (ferrosos y no ferrosos) y el 19 % restante de otros materiales.
Algunos especialistas informan que por reciclar una tonelada de papel se salvan 17 árboles pequeños, se ahorran 1,25 barriles de petróleo, 25.000 litros de agua, y 4.200 kilovatios de potencia. Además, recuperar dos toneladas de plástico equivale a ahorrar una tonelada de petróleo.
Por otra parte, las ventajas de reciclar papel son obvias: se talan menos árboles y se ahorra energía. En efecto, para fabricar una tonelada de papel a partir de celulosa virgen se necesitan 2.400 kilos de madera, 200.000 litros de agua y cerca de 7.000 kw/h de energía; para obtener la misma cantidad con papel usado recuperado se necesita papel viejo, 100 veces menos cantidad de agua (2.000 litros) y una tercera parte de energía (2.500 kw/h). Llevando las cifras anteriores al extremo, si se reciclara la mitad del papel usado se salvarían 8 millones de hectáreas de bosque al año, se evitaría el 73 % de la contaminación y se obtendría un ahorro energético del 60 %.
Por otra parte según datos del Instituto de Energía e Investigación Medio Ambiental de Alemania, se calcula que 500 hojas de papel reciclado ahorrarían la cantidad de energía que consume un foco de 100 vatios cuarenta y cuatro horas. En tanto, estudios similares originados en España afirman que para producir 1000 kg. de papel de primera calidad se requieren 2.385 kg. de materia prima, 440.000 litros de agua y 7.600 kws de energía. Para producir papel de calidad media los números disminuyen notablemente, utilizándose 1.710 kg. de materia, 280.000 litros de agua y 4.750 kws de energía. Para hacer papel reciclado sólo se utilizan papeles de descarte, 1.800 litros de agua y 2.750 de energía.
Debe concientizarse a la sociedad de que cuando la generación de residuos es excesiva desborda cualquier sistema de gestión y desde el momento en que uno se deshace de sus residuos éstos son llevados a otras zonas donde perjudican a comunidades aledañas a los rellenos o basurales. Esto da como resultado la proliferación de enfermedades sanitarias y congénitas.
El objeto de hacer una ley de gestión de envases y sus residuos tiene múltiples facetas. Por un lado resulta fundamental que los fabricantes, asumiendo el principio de la responsabilidad extendida del productor, logren un equilibrio entre la necesidad de utilizar envases y la de minimizar la generación de sus residuos, resultando en una gran disminución de los denominados envases superfluos así como también una mejora sustancial de su diseño en cuanto a la cantidad, tamaño y materia prima usada.
Por otro lado, es fundamental fomentar la reutilización de los envases que así lo permitan resultando esto en una disminución sustantiva de sus residuos. Esto requerirá una acción educativa y un profundo cambio de hábitos no sólo sobre los productores sino fundamentalmente sobre los consumidores y usuarios en general.
Finalmente, es esencial la recuperación de la materia prima que sea susceptible de ser reciclada y así reducir la enorme disposición final y colaborar con la elaboración de nuevos productos disminuyendo el impacto ambiental de estos. En la actualidad se han desarrollado tecnologías que hacen posible no seguir considerando a estos materiales como basura, debiendo llegar a verlos como lo que realmente son: recursos recuperables.
Existe gran experiencia en el mundo sobre el tratamiento de los envases, sobre todo en la Unión Europa. En el derecho comparado encontramos que en la Eurozona desde el Parlamento Europeo hasta cada región de los Países Miembros se ha legislado con cierta eficiencia sobre la cuestión. La norma que da origen a la regulación de los envases y sus residuos es la Directiva 2004/12/CE del Parlamento y Consejo Europeos de 2004 (modifica la Directiva 94/62/CEI) que regula a los envases y residuos de envases. Por otra parte, su transposición en la legislación española se produce a través de la Ley 11/97 de 1997 de envases y residuos de envases, reglamentada por el Real Decreto 782/1998 de ese año (modificado por el Real Decreto 252/2006). Toda esta normativa constituyó un importante punto de referencia para la elaboración del presente proyecto.
Siguiendo los lineamientos marcados por las normas mencionadas, y teniendo conocimiento de las experiencias transitadas por los países en que son aplicadas, el proyecto de ley que se propone adopta los
principios generales de tales normas, pero adaptándolos a las circunstancias y realidades económicas, sociales, políticas y ambientales propias de nuestro país.
En otros países las obligaciones son individuales y para lograr los objetivos establecidos los productores se han asociado voluntariamente para ser responsables de manera grupal de los costos del fin del ciclo de vida de sus productos.
Por las características singulares de nuestro país y nuestro sistema productivo resulta más eficiente que la ley ya establezca la necesidad de la gestión colectiva de todos los productores organizada desde la lógica de sus productos, creando asociaciones y elaborando Sistemas de Gestión Integral de Residuos de Envases. Asimismo, se prevé la existencia de Sistemas denominados “Depósito, Devolución y Retorno” (DDR) que implican una acción más individual para quienes puedan implementar dicha alternativa.
La gestión colectiva se materializa a través del pago de aportes obligatorios anticipados de todos los productores de productos envasados y envases. Dicho aporte se realizará por producto siempre previamente a su puesta en el mercado, debiendo representar su costo de gestión como residuo.
Esta solución colectiva se fundamenta en la importancia que tienen los envases dentro del volumen de los residuos domiciliarios (RSU) y las consecuencias ambientales que genera, y es una decisión comercial el usar materias primas y diseños de menor impacto ambiental, quedando en manos de los propios productores la posibilidad de reducir sus aportes obligatorios merced a la reingeniería aplicada al diseño.
En la Carta Magna de la Nación en su Artículo 41, se establece: “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.” La Constitución Nacional plasma aquí el principio de competencia originaria de las provincias sobre sus recursos naturales al decir que la Nación debe fijar criterios mínimos de protección del ambiente regulando, en este caso los envases, pero cada jurisdicción podrá generar la normativa complementaria enfocada en sus características específicas como podrían ser los niveles poblacionales, su desarrollo y la estructura industrial de cada zona.
Es importante entender la gestión de los residuos de envases desde las diversas lógicas que van a confluir. Por un lado los productores de productos envasados y envases deben pensar en los procesos tecnológicos que permitan el perfeccionamiento de los diseños
teniendo como objetivo la disminución y valorización de los residuos. El enfoque del ciudadano es mucho más simple pero es esencial para el éxito del sistema: debe participar de esta política respondiendo activamente a las instrucciones de cómo separar o manejar sus residuos domiciliarios y cuándo y cómo disponerlos. Finalmente, desde su lógica, las autoridades competentes deben armonizar las dos visiones anteriores desarrollando, implementando y difundiendo normas muy claras para los ciudadanos y como así también controlando su cumplimiento. Asimismo, deben convenir con las asociaciones de productores las modalidades económicas y operativas para que éstos puedan asumir sus responsabilidades en cuanto al mejor tratamiento y disposición de los residuos de sus productos.
En líneas generales el aspecto más crítico para garantizar la factibilidad de este tipo de proyectos que involucran temas de coordinación y logística en las variadas realidades del país, es imaginar un funcionamiento armónico en todas sus etapas, porque el fracaso de cualquiera de ellas afectaría globalmente todo el sistema. Resulta evidente que para garantizar este equilibrio en todo el ciclo de envases es imprescindible que la gestión de los productores sea colectiva porque en nuestro país este aspecto no puede quedar librado a la voluntad del mercado.
Si bien es innegable que gran parte de los productores en nuestro país, en el marco de una tendencia internacional, tiene una buena disposición a la regulación de los envases y sus residuos, a la hora de asociarse para coordinar la tarea colectiva, podrían resultar entidades que compitieran entre sí en forma desigual e ineficiente al momento de definir su logística o que los objetivos se desviaran por la estrategia comercial de los productores de mayor influencia.
Resulta fundamental conformar entidades que se constituyan en integradoras de todos aquellos productores que por los envases que producen tengan similar problemática al momento de gestionar y valorizar sus residuos. De esta manera las asociaciones de productores asumirán la articulación de todo el proceso de la gestión de sus envases y los residuos que estos generen, enmarcados en los objetivos del proyecto, fundados todos ellos en la protección ambiental.
La existencia de las asociaciones coordinando los Sistemas de Gestión, permite asignarles responsabilidades, para cuya financiación sus productores integrantes realizarán los aportes que correspondan al costo de una gestión eficiente de los residuos de sus envases.
Las asociaciones que constituirán los productores, en las que también deberán participar los agentes económicos pertinentes, serán personas jurídicas sin fines de lucro, a los efectos de poder materializar en forma efectiva el principio de responsabilidad extendida del productor, que es
base del proyecto, dando respuesta real a la necesidad de la sociedad respecto de la gestión de sus residuos, creando las herramientas adecuadas a fin de satisfacer el bien común.
Es importante también destacar la posibilidad que tendrán los productores de desarrollar Sistemas “Depósito, Devolución y Retorno” (DDR) de sus envases de acuerdo a los requisitos establecidos en esta ley, con lo cual se podrían eximir de realizar los aportes obligatorios anticipados para la gestión de esos envases retornables.
Cabe destacar que el proyecto tiene un enfoque desde el ciclo de vida completo de los productos, al considerarlos desde su elaboración hasta su disposición final (el principio “de la cuna a la tumba”) pasando por todas las etapas e incluyendo la participación de todos los actores que intervienen en las mismas: productores, distribuidores, generadores, valorizadores y autoridades competentes.
Por lo expuesto se revela la importancia de asignar un rol adecuado a todos estos actores del ciclo desde su propio inicio.
Los productores, tanto los envasadores de productos envasados como los fabricantes de envases destinados a su uso directo (sin que medie envasador) por los consumidores y usuarios, tienen la responsabilidad primaria llamada “responsabilidad extendida del productor” (REP) que implica la obligación legal y económica que se plasma inicialmente con los aportes obligatorios anticipados por cada envase o producto envasado introducido en el mercado. Además, a través de las asociaciones, los productores coordinarán los procesos de gestión.
La REP se define como un principio que promueve el mejoramiento de todo el ciclo de vida de los productos, por medio de la extensión de la responsabilidad del productor orientada a la gestión de sus residuos.
Los distribuidores tienen una participación esencial en los Sistemas “Depósito, Devolución y Retorno” (DDR) al ser actores fundamentales en el funcionamiento de la logística invertida del transporte de los envases para que estos retornen a sus productores y del correcto manejo de los depósitos realizados por los consumidores.
Los generadores de residuos de envases, que no son otros que los consumidores y usuarios, son fundamentales para el éxito del Sistema propuesto ya que de ellos depende la efectiva implementación de los sistemas de recolección de residuos que implemente cada autoridad competente en su jurisdicción.
En lo relativo a las autoridades de aplicación, es muy importante percibir los distintos niveles de participación. Por un lado se encuentra
el nivel nacional donde se establecen las políticas y normativas generales de aplicación o presupuestos mínimos y se controla el funcionamiento los distintos Sistemas implementados por las asociaciones. Para ello el Estado Nacional establecerá metas progresivas de recupero y valorización adecuadas y las controlará, pudiendo requerir la modificación o rediseño de los Sistemas que no cumplan con dichas metas.
A su vez las autoridades jurisdiccionales competentes tienen una importancia sustantiva en cuanto a la elaboración de la normativa sobre residuos domiciliarios que considere más eficiente, controlando su cumplimiento y el de los estándares técnicos ambientales que se implementen, como así también estableciendo el correspondiente sistema de sanciones. Asimismo, podrán controlar el cumplimiento de las metas en su jurisdicción cuando tengan implementada la separación en origen y recolección diferenciada de residuos domiciliarios, que permite un alto rendimiento de recupero por parte de las Asociaciones.
La Autoridad Nacional de Aplicación, como responsable de la política ambiental nacional, es quien considerará las propuestas presentadas por las asociaciones de productores. Además, tendrá la obligación de controlar su efectiva materialización, como así también fomentar el diseño y producción de envases fácilmente valorizables y el desarrollo de nuevas tecnologías de tratamiento y valorización, como así también controlar las metas anuales progresivas de recupero y valorización de los residuos de envases recuperados.
La Autoridad de Aplicación evaluará los posibles ajustes de los sistemas implementados fundándose en la marcha global y los resultados que produzcan, pudiendo requerir su modificación o rediseño cuando no se cumplan las metas progresivas determinadas.
Asignar a los productores la responsabilidad de financiar la gestión ambiental de sus productos será un importante incentivo para que la gestión sea eficiente desde el propio diseño de sus productos, que pasarán a considerar la economía y simplificación de la gestión de sus residuos y también permitirá un adecuado uso de su logística y de todos los mecanismos técnicos aplicables para la gestión adecuada de este tipo de residuos.
Este marco normativo permitirá poner como foco del diseño y la producción, de los envases la perspectiva ambiental que a su vez permita un desarrollo económicamente viable, socialmente responsable y ambientalmente sostenible.
Por lo expuesto, solicito de mis pares la aprobación del presente proyecto de Ley.
Daniel F. Filmus.